國債管理作為現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，涵蓋國債的政策決策、市場發(fā)行、市場建設和風險防控等環(huán)節(jié)，具備財政和金融雙重功能。在我國現(xiàn)代化進程的關鍵時期，圍繞高質(zhì)量發(fā)展主題，國債管理促進發(fā)展的作用舉足輕重。當前，經(jīng)濟社會發(fā)展面臨新形勢、新情況，諸多挑戰(zhàn)相互疊加交織，國家明確提出系統(tǒng)性應對挑戰(zhàn)、促進發(fā)展的方略，繼續(xù)實施更加積極有為的宏觀政策，實施更加積極的財政政策，國債管理的功能作用更加值得關注和探討。聚焦國債管理籌集和使用資金的主體功能，在當前和今后一個時期，國債管理促發(fā)展的功能作用應當突出四個方面。

更加注重發(fā)揮國債籌資促進發(fā)展的功能作用

現(xiàn)代財政運行主要通過稅收和發(fā)行國債籌資。從中央財政來說，注重國債籌資，就是要更加科學地統(tǒng)籌促進發(fā)展與國債籌資規(guī)模的關系。國債籌資規(guī)模的確定，要更加著眼經(jīng)濟增長目標和大局，更好適應宏觀經(jīng)濟中長期穩(wěn)定和增長需求，不僅將國債籌資作為彌補財政赤字的資金渠道，更應作為中央財政統(tǒng)籌經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展必需的工具。從我國經(jīng)濟發(fā)展實踐、發(fā)展趨勢和國際經(jīng)驗比較看，科學統(tǒng)籌國債籌資規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展需求，就是要更加積極地發(fā)揮國債籌資促進發(fā)展的作用。為我國當前和今后一個時期應對多重挑戰(zhàn)、促進經(jīng)濟發(fā)展注入強勁動力。這方面有諸多探討，以下幾個方面更加值得關注。

一是我國具有成功實踐經(jīng)驗。從1981年發(fā)行國債以來，國債籌資規(guī)模不斷擴大，在財政籌資中占比不斷提升，對促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮重要作用。特別是在應對1998年亞洲金融危機、應對2008年國際金融危機中，國債籌資所發(fā)揮的作用舉足輕重。截至2025年，我國已連續(xù)17年實施積極的財政政策。從2021年到2025年10月末累計發(fā)行國債53.11萬億元，較“十三五”時期增加31萬億元，可與同期中央一般公共預算收入相提并論。2025年實施更加積極的財政政策，財政赤字率達到4%，取得良好效果。這些均是國債籌資促發(fā)展作用的成功實踐。

二是國債籌資具有獨特經(jīng)濟特征。從財政籌資角度看，國債籌資與稅收籌資的強制性、無償性相比，具有市場交易性和有償性特征。因此，國債籌資的經(jīng)濟效果很大程度是市場交易性質(zhì)，籌資收入屬于交易性收入（稅收收入屬于非交易性收入），能夠改變政府、金融企業(yè)、非金融企業(yè)和居民等四大部門資產(chǎn)負債表結構，通過解決特定時期資產(chǎn)負債表錯配問題，完善四大部門資產(chǎn)負債表結構，促進經(jīng)濟發(fā)展。

三是國債籌資能夠不斷為金融市場資產(chǎn)配置需求提供國債供給。從金融市場運行看，國債一方面是中央政府負債，另一方面是市場可投的最優(yōu)資產(chǎn)。隨著我國市場經(jīng)濟體制不斷完善，金融市場資產(chǎn)配置對國債總量的需求不斷增加，結構不斷多樣，我國國債發(fā)行規(guī)模不斷增加，結構不斷豐富，受到市場認可。

四是我國具有很大的國債籌資發(fā)展空間。從國際比較看，我國國債余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重僅為30%，遠低于一些發(fā)達經(jīng)濟體100%、200%的比重，增加國債籌資促進經(jīng)濟發(fā)展的空間很大。雖然包含地方政府法定債的政府債務余額占GDP比重已達68.7%，但風險因素主要是地方政府債務。增加國債籌資也是改善政府債務結構、防范風險的重要途徑。

切實提高國債資金支出的宏觀效益

國債籌資的可持續(xù)性與國債資金的支出領域和支出方式密切相關。從經(jīng)濟理論和國別實踐看，國債資金支出領域和方式經(jīng)歷了發(fā)展演變和一系列突破的過程，支出領域越來越廣泛，支出方式越來越多樣。早期國債資金支出主要用于基建投資，而且往往在財政預算中將經(jīng)常性支出預算與建設性支出預算分列。經(jīng)濟理論模型也往往僅將國債資金支出與實物資本形成聯(lián)系。實踐的發(fā)展帶來理論的突破，當前的經(jīng)濟理論已將公共支出形成的支撐經(jīng)濟增長的各類資本存量納入增長模型，不僅包括公共基礎設施，還包括促進經(jīng)濟增長的人力資本補充和公共服務水平提高；支出方式上由購買性支出為主，逐漸發(fā)展為轉移性支出為主，包括特殊時段通過轉移支出直接對居民和企業(yè)強力補助；支出效益預期方面不再局限于短期效益，而是更加聚焦于中長期宏觀效益。在此背景下，發(fā)達經(jīng)濟體的國別實踐在國債資金支出的總量和結構方面進一步突破，在赤字率、債務率方面也采取針對本國需要的措施，突出逆周期調(diào)控。特定時期通過國債實現(xiàn)高強度支出，國債資金的支出領域也主要用于民生等領域，支出方式以轉移支出為主?？傊?，國債資金支出應當以適應經(jīng)濟增長客觀需求、有效提高宏觀經(jīng)濟效益為目標。

從我國情況來看，提高國債資金支出的宏觀效益大有可為。

一是逆周期調(diào)控正當其時。當前宏觀經(jīng)濟運行正值需要擴大政府支出提振需求階段，支持“兩重”項目，擴圍實施“兩新”政策，通過設立國家創(chuàng)業(yè)投資引導基金加快培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，都是有效提高國債資金宏觀效益的領域。

二是切實將投資于物與投資于人緊密結合。我國基礎設施資本存量總體處于充裕狀態(tài)，投資支出乘數(shù)效應已明顯低于社會保障等領域，當前和未來一個時期切實增加投資于人的支出，不僅有利于改善過去對人的投資不充分、不平衡問題，為我國高質(zhì)量發(fā)展提供高質(zhì)量人力資本支撐，也能獲得更高宏觀支出收益。

三是更加注重通過轉移支付支出資金。通過提高社會保障等方式投資于人主要是通過轉移支付實現(xiàn)。轉移性支出雖然不會像基建投資等購買性支出一樣短期實現(xiàn)拉動GDP的增長，但其通過增強受益者保障提振信心，對需求的支撐作用更強、更可持續(xù)。

四是支持改善地方政府資產(chǎn)負債表。目前我國地方政府債務占比過高，同時一些民生領域支出占比也明顯過高，資產(chǎn)負債表的改善難以單靠地方，中央給予必要的支持，良好的宏觀邊際效益值得期待。

努力降低國債籌資成本

國債管理促進經(jīng)濟發(fā)展是一項持續(xù)性、長期性的制度安排，降低國債籌資成本始終是國債管理的重大命題。目前，我國國債利率呈下降態(tài)勢，記賬式國債和儲蓄式國債發(fā)行利率分別由2021年的2.58%和3.65%，下降至2025年1—10月的1.53%和1.75%，發(fā)揮了降低國債籌資成本的作用。但總體來看，我國國債付息占中央本級財政支出比例仍然較高，是影響國債可持續(xù)和積極財政政策實施的重要因素，應當進一步促進降低籌資成本。

一是貨幣政策抉擇積極順應低利率趨勢，充分考慮我國經(jīng)濟增長階段性特征和降低國債籌資成本需求，適時下調(diào)利率水平。

二是進一步增加短期國債發(fā)行規(guī)模。近年來，我國短期國債發(fā)行規(guī)模不斷增加、機制不斷完善，截至2024年末，短期國債余額占比超過11%。但與發(fā)達經(jīng)濟體（有的發(fā)達經(jīng)濟體2024年占比21.8%）相比仍有增長空間。應進一步增加短期國債的發(fā)行規(guī)模，發(fā)揮短期國債降低國債成本的作用。

三是進一步完善國庫現(xiàn)金管理操作。國庫現(xiàn)金管理是降低國債籌資成本的有效工具，應按照庫底目標余額管理制度的要求，進一步豐富現(xiàn)金管理投融資工具，擴展抵押品范圍，更好適應國債籌資規(guī)模不斷擴大、成本有待降低的要求。

不斷完善國債市場運行機制

高度流動性、深度市場化的國債市場是國債高效率、低成本籌資的堅實基礎。我國國債市場經(jīng)過40多年的建設發(fā)展，取得的成就可謂舉世矚目，市場規(guī)模、一級市場發(fā)行、國債品種供給與市場需求的匹配、二級市場交易、收益率曲線的完善、金融基礎設施建設等，均不斷向國際先進行列邁進。在此過程中，國債籌資與市場建設良性互動，經(jīng)濟高速增長對國債資金需求的不斷擴大促進了國債市場發(fā)展，進而為國債籌資提供了強有力的支撐。未來國債籌資在促進經(jīng)濟發(fā)展中的作用更加重要，必然要求國債市場運行機制更加完善。

國債市場運行機制的完善需要多方面協(xié)同、系統(tǒng)性推進，業(yè)界進行了研討。當前，我國國債市場建設的一些方面與發(fā)達經(jīng)濟體市場相比仍存在較大提升空間，應當重點加以完善。

一是豐富國債投資者群體。我國目前以商業(yè)銀行為主的投資者結構適應了我國金融體系的基本特征，保障了國債順利發(fā)行與市場穩(wěn)定。然而，針對未來發(fā)展中需要更加穩(wěn)定的市場、較高的流動性、財政政策與貨幣政策的協(xié)同配合等要求，則應當更加積極地推進投資者的多元化。

二是不斷完善國債期限結構。當前我國短期國債占比仍然較低，不利于提高市場流動性，不利于降低國債成本，也不利于完善國債收益率曲線，應當進一步提高短期國債占比。

三是進一步優(yōu)化做市商制度。雖然相關部門通過給予做市商流動性支持激發(fā)了做市商報價積極性，但我國交易機制仍以詢價和競價為主，做市商制度尚不成熟。美國一級交易商（24家大型金融機構）強制承擔做市義務的做法值得借鑒。

四是持續(xù)夯實國債市場運行基礎，主要包括法律保障和基礎設施建設。國債作為無風險金融資產(chǎn)的基本屬性和所有財政金融功能的發(fā)揮，都要靠法治作保障。國債市場運行和風險防控要靠強大的基礎設施支撐。

（作者：國務院參事室特約研究員 婁洪，本文原載《債券》2026年1月刊）

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編輯：王菁

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